Первый Пленум ВС по заключению и толкованию договора >>
Юрист компании

Отказ в выкупе земельного участка

  • 22 марта 2017
  • 1970

Вопрос

Между Администрацией района и Обществом заключен договор аренды на строительство офисного здания. Общество построило здание и зарегистрировало право собственности на него. Теперь Общество хочет выкупить данный земельный участок без проведения торгов. Вопрос: Вправе ли Администрация отказать Обществу в выкупе земельного участка ссылаясь на несоразмерность построенного здания участку. Например зем. участок площадью 5950, а здание офисное 323,1 (двухэтажное). Если вправе отказать, то в соответствии с каким нормативно правовым актом?

Ответ

Да, отказ в выкупе участка по причине его несоразмерности может быть признан законным. Суды разрешают такие споры с учетом конкретных обстоятельств.

Предоставление земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы передаваемого земельного участка должны входить как часть, которая занята недвижимостью, так и часть, необходимая для ее использования. Данный вывод изложен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 27.01.2009 № 12202/07, постановлении Президиума ВАС РФ от 01.03.2011 № 13535/10.

Верховный суд РФ в одном деле прямо указал, что собственник обязан подтвердить необходимость земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации находящегося на нем объекта недвижимости и в соответствии с нормами ЗК РФ в редакции, действующей после 01.03.2015 (определение ВС РФ от 26.04.2016 № 64-КГ16-2). Иной вывод изложен в определении ВС РФ от 18.08.2016 № А76-25498/2015 – см. более подробно «Собственник планирует выкупить участок под зданием. Как обосновать соразмерность».

См. также статьи:

Выкуп земли под зданием. Какую площадь участка запрашивать и как ее обосновать;

Собственник здания выкупает участок под ним. Критерии для определения размера участка после реформы ЗК РФ.

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист»

Собственник планирует выкупить участок под зданием. Как обосновать соразмерность

«С признанием частной собственности на землю в законодательстве появилась норма для собственника объекта недвижимости об исключительном праве на земельный участок под ним (получение в аренду либо выкуп в собственность). Казалось бы, здесь все довольно просто: оформил в собственность расположенное на земельном участке здание — получил исключительное право на выкуп или аренду такого участка. А для реализации такого права нужно лишь предоставить в уполномоченный орган власти заявление и необходимый пакет документов, после чего заключить соответствующий договор.

Однако с момента появления исключительного права собственника объекта недвижимости на земельный участок под ним началось длящееся уже не первый десяток лет противостояние государственных органов, которые любыми способами пытаются это право ограничить. Наиболее часто основанием для отказа в выкупе становится несоразмерность площади объекта недвижимости площади испрашиваемого участка. И хотя Земельный кодекс РФ уже не содержит такого понятия, собственникам по-прежнему нужно быть готовыми обосновать такую соразмерность.

Ссылка госорганов на критерий несоразмерности участка при выкупе неправомерна

До недавнего времени особенности предоставления земельного участка собственнику расположенного на нем объекта недвижимости регулировались ст. 36 ЗК РФ. Именно с ее формулировками связано использование госорганами критерия несоразмерности площади находящегося в собственности объекта и выкупаемого земельного участка в попытке ограничить рамки исключительного права собственника недвижимости. Иными словами, при обращении за выкупом либо оформлением аренды участка собственник объектов недвижимости зачастую получал отказ с указанием на то, что для эксплуатации построенных объектов требуется меньший по площади участок, чем был предоставлен ранее для их строительства (постановления ФАС Северо-Западного округа от 12.08.2009 по делу № А52-5057/2008, от 28.01.2013 по делу № А66-5667/2012, от 27.01.2014 по делу № А56-20059/2013, Президиума ВАС РФ от 01.03.2011 № 13535/10, АС Северо-Западного округа от 12.09.2014 по делу № А56-71659/2013, определения ВАС РФ от 03.10.2011 по делу № А59-4029/2010, от 02.12.2013 по делу № А51-20731/2012).

Анализ судебной практики показывает, что суды при рассмотрении заявлений о признании незаконными таких отказов почти всегда вставали на сторону органов власти.

Наиболее распространенная аргументация в судебных актах в пользу государства включала в себя ссылки на п. 3 ст. 33, п. 2 ст. 35 и п. 7 ст. 36 ЗК РФ.

Представляется, что выработанный правоприменительной и судебной практикой критерий соразмерности площади объекта недвижимости и площади ранее предоставленного для строительства земельного участка основан на вольном толковании норм ЗК РФ, которые к тому же в данном случае не применимы.

Так, установленный п. 2 ст. 35 ЗК РФ принцип определения площади земельного участка в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК РФ справедлив лишь тогда, когда имеет место переход права собственности на объект недвижимости от одного собственника к другому и устанавливается размер площади участка, необходимый для его использования. Кроме того, в п. 3 этой же статьи, где определяется порядок преимущественного права покупки земельного участка собственником объекта недвижимости, говорится о целом земельном участке, а не его используемой части.

В пункте 7 ст. 36 ЗК РФ, в соответствии с которым площадь земельного участка надлежало определять с учетом фактического землепользования, речь и вовсе шла только о тех случаях, когда не был осуществлен государственный кадастровый учет.

Таким образом, государственные органы и суды неправомерно ссылались на вышеуказанные нормы, когда речь шла о поставленных на кадастровый учет участках, которые изначально предоставлялись будущему собственнику для строительства соответствующего объекта недвижимости. Из-за такого вольного толкования применение норм ст. 36 ЗК РФ было постепенно подведено к тому, что, если изначально участок был предоставлен только для строительства того или иного объекта, либо, наоборот, эксплуатировался под давно построенным зданием, собственник этого объекта мог реализовать свое исключительное право выкупа лишь в отношении части такого участка. При этом он должен был доказать необходимость использования испрашиваемой площади в заявленных целях.

Решения в пользу собственника объекта недвижимости встречались лишь при применении судами формального процессуального подхода, когда бремя доказывания распределялось исходя из норм об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти. Так, например, суд отклонил довод предыдущего арендатора о величине земельного участка, и то только потому, что при рассмотрении спора государственный орган не ссылался на несоразмерность участка. При этом суд сослался на те же нормы и указал, что спорный земельный участок сформирован с учетом назначения здания, является соразмерным, необходимым и достаточным для его эксплуатации и обслуживания (постановление ФАС Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2012 по делу № А56-63161/2011).

Между тем такое основание для отказа в предоставлении в собственность земельного участка вообще не было предусмотрено земельным законодательством.

К выработке критерия несоразмерности привели случаи очевидного злоупотребления собственников объектов недвижимости, когда предъявлялись требования о выкупе земельного участка, к примеру, площадью 20 га собственником здания площадью 12 м². Сформировавшись как барьер против злоупотребления, данный критерий начал применяться во всех случаях и не по первоначальному смыслу.

Кроме того, описанный выше подход государственных органов имел вполне очевидное экономическое обоснование. Так, до 01.07.2012 у собственников земельных участков с находящимися на них объектами недвижимости была возможность выкупить свои участки по льготным ценам:

— в пределах 20% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек;

— в пределах 2,5% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности (ст. 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

И хотя эта норма утратила силу и с 01.07.2012 такие земельные участки выкупаются, как правило, за 100% кадастровой стоимости, государственному органу, безусловно, выгодно предоставлять только минимальный участок собственнику объекта, оставляя себе возможность получать доход от неиспользуемой части в форме аренды либо передачи под застройку иному лицу.

Если участок сформирован согласно проекту межевания, уполномоченный орган не вправе отказать в его выкупе

С 01.03.2015 на смену ст. 36 ЗК РФ пришла ст. 39.20 ЗК РФ. Внесенные изменения давали надежду на качественное изменение общего подхода правоприменительной и судебной практики. Это было связано с изменением подхода к формированию земельных участков: теперь это не произвольный процесс, и земельный участок формируется только в соответствии с проектом межевания или, если проект межевания не утвержден, схемой расположения земельного участка (ст. ст. 39.14, 39.15, 39.20 ЗК РФ).

Кроме того, из законодательства исчез критерий определения границ выкупаемого участка, предусмотренный ст. 36 ЗК РФ, а именно фактическое землепользование. При этом схема расположения земельного участка готовится без учета фактического землепользования. Исключены также и упомянутые выше нормы — ст. 33 и п. 2 ст. 35 ЗК РФ.*

В период действия ст. 36 ЗК РФ суды анализировали вопросы фактического землепользования, а также определения площади участка, необходимого для использования расположенных на нем объектов, с учетом требований строительных, пожарных и санитарных правил. Сейчас законные основания для этого отсутствуют. Статья 39.20 ЗК РФ никаких критериев для определения границ земельного участка не содержит и ограничений не устанавливает.

В свою очередь, градостроительные нормативы устанавливают исключительно минимальные параметры обеспеченности (парковки, озеленение и т. п.), которые могут влиять на площадь участка, то есть не устанавливают ограничений максимальной площади участка. Превышение минимальных параметров обеспеченности свидетельствует о более благоустроенном градостроительном характере территории и не должно оцениваться как негативный фактор, свидетельствующий о злоупотреблении собственником своим исключительным правом на земельный участок. В отсутствие критериев в законе при разрешении споров судам надлежит обращаться к нормам о подготовке проекта межевания или схемы расположения участка.

Если предоставленный участок сформирован в соответствии с проектом межевания, уполномоченный орган не вправе отказать в его выкупе в сформированных границах. ЗК РФ исключает возможность формирования иного участка, кроме как в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, поэтому реализация права на выкуп в данном случае возможна только на основании проекта межевания. Проще говоря, не может госорган сказать, что участок для выкупа должен быть меньше, так как другой участок просто не может быть сформирован, пока не изменен проект межевания. А если проект межевания уже был ранее утвержден, значит, госорган уже проверил соразмерность участка и признал его таковым.

Если же предоставленный участок сформирован на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории или иного документа (до 01.03.2015), устоявшаяся аргументация госорганов в любом случае применена быть не может. Как было отмечено, ранее действовавшие критерии «фактическое землепользование» и «площадь, необходимая для использования объекта» из законодательства исключены. Поэтому, буквально применяя ст. 39.20 ЗК РФ, следует прийти к выводу о возможности выкупить арендованный участок полностью, даже если его площадь, по мнению государственного органа, превышает потребности заявителя.

Однако по прошествии полутора лет можно констатировать, что позиция уполномоченных органов власти и судов не претерпела каких-либо значимых изменений.

Так, в одном из недавних дел суд отказал в удовлетворении заявления о признании незаконным отказа администрации города в предоставлении в собственность земельного участка, который находился в распоряжении заявителя по договору аренды для строительства. Суд не принял довод заявителя о том, что положения ст. 39.16 ЗК РФ не устанавливают такого основания для отказа в предоставлении земельного участка, как несоразмерность площади испрашиваемого участка площади участка, необходимой для целей нормальной эксплуатации расположенного на нем объекта недвижимости. При этом суд сослался на п. 20 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно данному пункту до утверждения в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки для целей образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются установленные до дня вступления в силу данного Федерального закона в соответствии со ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков (постановление АС Уральского округа от 04.05.2016 по делу № А76-25487/2015).

В указанном постановлении также приведены ссылки на постановления Президиума ВАС РФ от 01.03.2011 № 13535/10 и от 03.04.2012 № 12955/11, в соответствии с которыми при рассмотрении дел об оспаривании отказа госоргана в предоставлении земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ суды должны исследовать вопрос о том, является ли площадь испрашиваемого участка объективно необходимой для целей нормальной эксплуатации (использования) по назначению расположенного на нем объекта недвижимости.

Аналогичная аргументация содержится и в других принятых в соответствии со вступившими в силу изменениями в ЗК РФ судебных актах (постановления АС Московского округа от 31.05.2016 по делу № А41-34819/2015, Уральского округа от 01.06.2016 по делу № А76-15873/2015, Поволжского округа от 25.07.2016 по делу № А65-21177/2015).

Встречаются лишь единичные примеры судебной практики, опровергающие доводы органов власти об отсутствии доказательств необходимости участка той или иной площади для эксплуатации объекта недвижимости. Так, в одном из дел суд указал, что это не свидетельствует о наличии правовых оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность, поскольку соответствующее право носит исключительный характер и обусловлено наличием в собственности заявителя расположенного на таком участке объекта недвижимости (апелляционное определение ВС Республики Марий Эл от 05.11.2015 по делу № 33–1857/2015).

Следует заметить, что у Верховного суда РФ нет единой позиции по рассматриваемому вопросу. Так, в одном случае Верховный суд согласился с выводами нижестоящих судов о том, что несоразмерность объекта недвижимости площади испрашиваемого земельного участка не относится к числу установленных законом, в том числе в ст. 39.16 ЗК РФ, оснований для отказа в выкупе (определение от 18.08.2016 по делу № А76-25498/2015).

Однако в другом деле он прямо указал, что собственник обязан подтвердить необходимость земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации находящегося на нем объекта недвижимости и в соответствии с нормами ЗК РФ в редакции, действующей после 01.03.2015 (определение ВС РФ от 26.04.2016 № 64-КГ16-2).*

Доказать позицию собственника поможет землеустроительная экспертиза

Ключевым основанием для удовлетворения заявлений о признании незаконными отказов в предоставлении земельных участков остается вывод о доказанности необходимости участка испрашиваемой площади для использования принадлежащего заявителю объекта недвижимости, сделанный на основе землеустроительной экспертизы.

Так, например, суд признал, что заявитель доказал необходимость для использования принадлежащего ему здания земельного участка испрашиваемой площади, основываясь, в том числе, на результатах комплексного землеустроительного исследования (решение АС г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.07.2016 по делу № А56-14929/2016).

В данном решении и в других судебных актах, вынесенных на основании ранее действующих норм (постановление 13ААС от 10.05.2016 по делу № А56-56760/2015), дело разрешалось в пользу заявителя только из-за того, что в случае сокращения площади участка соблюдение предельных минимальных параметров градостроительного регламента (например, количества машиномест или площади озелененной территории) стало бы невозможным.

Напомним, что положенные в основу экспертных заключений и судебных актов градостроительные регламенты содержат лишь минимальные параметры. В связи с этим, если площадь выкупаемого участка будет их превышать, выводы судов, скорее всего, будут противоположными.

Остается непонятным, почему собственник объекта недвижимости на предоставленном ему земельном участке не может, например, осуществить озеленение свыше минимально установленных параметров, что не запрещено градостроительным законодательством. Сложившаяся на сегодняшний день правоприменительная и судебная практика использует понятие «минимальная обеспеченность» в качестве критерия соразмерности площади находящегося в собственности объекта и выкупаемого земельного участка. Такая подмена понятий и игнорирование положений градостроительного законодательства РФ неминуемо влечет ущерб благоустроенности территорий. Нормы ГрК РФ при регулировании размера земельного участка под объектом капитального строительства не ограничиваются только его функциональным использованием и учитывают необходимость благоустройства территории. Однако из сложившихся подходов к толкованию норм ЗК РФ следует, что земельный участок должен иметь размер, достаточный почти исключительно для прохода к расположенному на нем зданию.

Как видно из вышеизложенного, судебная и административная практика, которая успела сформироваться после вступления в силу последних изменений в ЗК РФ, за редким исключением, достаточно инертна и имеет тенденцию подводить существующие нормы под сложившийся за долгие годы подход. Не оказывают какого-либо существенного влияния на подход судов ни прямые формулировки закона, ни переход к продаже участков по 100% кадастровой стоимости, изменившие экономическую целесообразность сохранения государственной собственности на землю. Несмотря на экономическую бессмысленность действий государственных органов по противодействию выкупу земельных участков и отсутствие правового обоснования применения критерия соразмерности площади объекта и выкупаемого участка, количество таких споров сохраняется на том же уровне. В связи с этим инвестору, заинтересованному в выкупе земельного участка, целесообразно учитывать необходимость обоснования соразмерности земельного участка и использовать выводы «предупреждающей» землеустроительной экспертизы для повышения своих шансов на выкуп участка».

24.03.2017

Рекомендации по теме

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Мы в соцсетях
А еще:
Если Вы юрист, не уходите!

Вы нашли ответ на свой вопрос на профессиональном сайте для юристов-практиков.

Сейчас на нашем сайте 70 тысяч ответов на повседневные вопросы юристов и мы публикуем новые каждый день. Зарегистрируйтесь, чтоб получить доступ ко всем ответам. Это быстро и бесплатно.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
или войти через соцсети
Зарегистрироваться
×
Пожалуйста, зарегистрируйтесь на сайте и скачайте файл!

Вы сможете скачать любые документы и получите бесплатный доступ ко всем материалам на сайте.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
и скачать файл
Зарегистрироваться
×
Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.