Активировать демодоступ >>

Юрист компании

Правила землепользования и застройки: комментарии для подрядчиков

12 сентября 2019
223
Средний балл: 0 из 5
Глава юридической компании Dls-lex
Опыт работы в сфере юриспруденции 21 год. Возглавляет собственную юридическую компанию Dls-lex, оказывающую юридические услуги бизнесу и частным лицам. Опыт собственных публикаций с 2012 года.

Компании, которые работают в сфере строительства, должны учитывать требования профильных документов. В том числе это касается правил землепользования и застройки, которые утверждает местная администрация.

Что определяют с помощью правил землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) территории городского округа, поселения – это документ градостроительного зонирования, который принимают в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, иными законами и нормативными правовыми актами в области градостроительной деятельности, земельных отношений, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Правила землепользования и застройки определяют основные направления социально-экономического и градостроительного развития поселения, города и т. д. с учетом требований:

  • технических регламентов;
  • положения о территориальном планировании, содержащегося в генеральном плане;
  • результатов публичных слушаний по проекту правил и предложений заинтересованных лиц.

Назначение правил землепользования и застройки – способствовать точному определению территориальных зон в пределах территории муниципального образования и установить градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков в пределах указанной территории.

Что такое правила землепользования и застройки с точки зрения закона

Существуют как чисто юридические, так и социально-экономические цели разработки правил землепользования и застройки (ч. 1 ст. 30 ГрК РФ). К юридическим целям законодатель относит обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей участков и объектов капитального строительства. К социально-экономическим законодатель отнес цели создания условий:

  • для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
  • для планировки территорий муниципальных образований;
  • для привлечения инвестиций.

При этом в судебной практике сложилась позиция, согласно которой собственно юридические цели разработки правил необходимо понимать и трактовать шире буквальной формулировки закона.

Так, по мнению суда, по смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях защиты прав и законных интересов правообладателей участков. Их создают для обеспечения прав и интересов иных физических и юридических лиц, а также публичных интересов, связанных в том числе:

  • с устойчивым развитием территорий муниципальных образований,
  • с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия,
  • с улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий.

Эти интересы могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на участки (решение Саратовского областного суда от 4 февраля 2016 г. по делу № 3а-4/2016).

Как следствие, задача органов муниципальных образований при разработке ПЗЗ состоит не в обеспечении приоритета прав собственников участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса (см. постановление АС Западно-Сибирского округа от 02.10.2015 по делу № А46-9788/2014).

Какие разделы вносят в правила землепользования и застройки в 2019 году

Правила включают в себя:

  1. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений.
  2. Карту градостроительного зонирования.
  3. Градостроительные регламенты.

Порядок должен включать положения:

  • о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления (иными уполномоченными органами);
  • об изменении видов разрешенного использования участков и капитальных объектов физическими и юридическими лицами;
  • о подготовке документации по планировке территории;
  • о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
  • о внесении изменений в правила;
  • о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Карта градостроительного зонирования содержит сведения об установленных территориях, в границах которых будут вести комплексное и устойчивое развитие территории. Кроме того, в ПЗЗ присутствуют карта (карты) с отображением границ зон с особыми условиями использования территорий, границами территорий объектов культурного наследия.

Градостроительный регламент определяет правовой режим участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки земли и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

  • фактического использования участков и капитальных объектов в границах территориальной зоны;
  • возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования участков и объектов;
  • функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами по планированию муниципальных образований;
  • видов территориальных зон;
  • требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие регламента распространяется в равной мере на все участки и объекты, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте зонирования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

При подготовке правил в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселений и городских округов объектов:

  • федерального значения;
  • регионального значения;
  • местного значения (за исключением линейных объектов).

При осуществлении градостроительной деятельности на территории поселения, городского округа наряду с ПЗЗ применяют:

  • технические регламенты (до их вступления в силу в установленном порядке – нормативные технические документы в части, не противоречащей Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ и ГрК РФ);
  • региональные и местные нормативы градостроительного проектирования городского округа;
  • иные муниципальные правовые акты в части, не противоречащей ПЗЗ.

ПЗЗ утверждает представительный орган местного самоуправления. Исключение составляют города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. В этих субъектах за утверждение правила землепользования и застройки отвечают органы государственной власти этих субъектов.

Так, постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524 были утверждены правила для Санкт-Петербурга.

Обязательными приложениями к проекту правил являются:

  • протокол общественных обсуждений или публичных слушаний,
  • заключение о результатах таких обсуждений и слушаний.

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может:

  • утвердить правила,
  • направить проект главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах обсуждений или слушаний.

Правила землепользования и застройки публикуют в общем порядке публикации муниципальных правовых актов на официальном сайте поселения или городского округа в сети «Интернет». Утвержденные правила размещают в федеральной государственной информационной системе территориального планирования не позднее чем по истечении 10 дней с даты утверждения.

Решение об утверждении правил землепользования и застройки вправе оспорить в суде:

  • физические и юридические лица;
  • госорганы, если правила не соответствуют закону, а также схемам территориального планирования РФ или субъекта РФ, утвержденным до даты утверждения правил.

Как происходит внесение изменений в правила землепользования и застройки

В ряде случаев в ПЗЗ можно внести изменения (ст. 33 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки: комментарии для подрядчиков

Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки в течение 30 дней со дня поступления предложения об изменениях готовит заключение, в котором содержатся рекомендации:

  • о внесении изменений согласно предложению,
  • об отклонении предложения с указанием причин.

Заключение направляют главе местной администрации.

Комиссия не рассматривает проект об изменениях, которые касаются приведения правил в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций комиссии в течение 30 дней принимает решение:

  • о подготовке проекта изменений в ПЗЗ,
  • об отклонении предложения с указанием причин.

Копию решения глава администрации направляет заявителям.

Как согласно ПЗЗ определяют границы различных зон

В результате градостроительного зонирования согласно правилам землепользования и застройки на территориях поселений и городских округов устанавливаются территориальные зоны, которые отображаются на карте зонирования. Информация в отношении этих зон крайне важна для работы застройщиков. Именно от попадания границ участка в ту или иную зону напрямую зависит возможность его застройки, установления вида разрешенного использования и, как следствие, экономическая рентабельность данного актива.

На карте зонирования указаны территории, в отношении которых планируют комплексное и устойчивое развитию. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон.

Границы зон устанавливаются с учетом:

  • возможности сочетания в пределах одной зоны различных видов существующего и планируемого использования участков;
  • функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генпланом;
  • зон, которые определили в ГрК РФ;
  • сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
  • планируемых изменений границ земель различных категорий;
  • предотвращения вероятного вреда капитальным объектам на смежных участках.

В одном деле суд отказал истцу в удовлетворении требований. Тот настаивал:

  • на признании недействительными результатов межевания участка, из которого в дальнейшем образовали два отдельных, и кадастровых работ, проведенных по заданию ответчика по формированию участка;
  • на исключении из ЕГРН сведений об этих участках;
  • на признании недействительным договора по продаже участка между ответчиком и мэрией города;
  • на применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде прекращения права собственности ответчика на участок;
  • на аннулировании регистрационной записи об этом праве.

По мнению истца, вследствие необоснованных действий ответчика по изменению вида разрешенного использования произошло увеличение кадастровой стоимости участка, что нарушило права истца. Суд указал, что в градостроительном регламенте в отношении участков, расположенных в пределах соответствующей зоны, отмечены виды разрешенного использования. Все прочно связанные с участками объекты следуют судьбе самих участков. Поскольку на спорном участке располагались здания мойки и крытой стоянки, стояли автомашины, кадастровый инженер указал в декларации вид использования в соответствии с назначением этих объектов. Суд пришел к выводу об отсутствии ошибок при проведении кадастровых работ и об отсутствии нарушений прав истца (постановление АС Западно-Сибирского округа от 05.03.2019 № Ф04-3829/2018 по делу № А45-32658/2017).

Границы зон отвечают требованиям принадлежности каждого участка только к одной зоне. Формирование одного участка из нескольких, расположенных в различных зонах, не допускается.

Еще в одном споре суд удовлетворил требования общества о признании недействующими правил землепользования и застройки городского округа в части отнесения участка к двум территориальным зонам. Как указал суд, границы зон должны отвечать требованию принадлежности каждого участка только к одной зоне. Это же правило присутствует в ЗК РФ. При утверждении ПЗЗ не было учтено фактическое землепользование. Нахождение участка в двух зонах препятствует реализации прав общества, которое арендует участок и владеет нежилыми зданиями на нем (апелляционное определение ВС РФ от 07.09.2017 № 53-АПГ17-30).

В другом деле суд отказал компании в удовлетворении требований. Компания подала иск к департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города. Она потребовала признать незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство капитального объекта. Но участок, на котором планировали возвести спорный объект, находится в 2-х зонах, что недопустимо. Это не позволяет выдать разрешение без соответствующей корректировки по размещению объекта (постановление АС Дальневосточного округа от 15.08.2017 № Ф03-2913/2017 по делу № А59-4269/2016).

Карта зонирования применяется одновременно с картой (картами), которые отображают границы:

  • зон с особыми условиями использования территорий,
  • территорий объектов культурного наследия.

Для каждой зоны в ПЗЗ вводят свой градостроительный регламент. Его принимают с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования участков. На практике застройщики могут столкнуться с территориями двойного учета. На карте должны быть отображены такте территории – двойной учет возникает из-за несоответствия сведений ЕГРН и ГЛР. До устранения двойного учета градостроительные регламенты не устанавливаются.

Даже если на карте участок не отображен как территория двойного учета, застройщику следует обратиться в уполномоченный орган за получением расширенной выпиской из правил землепользования и застройки. На практике их готовят и предоставляют отделы архитектуры и градостроительства. Одновременно следует направить запрос в территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства для пояснения наличия двойного учета в отношении интересующего участка. Если по участку есть двойной учет, разрешается применить «лесную амнистию». Меру применяют в случае, если право собственника возникло до 1 января 2016 (п. 7 ст. 4 Федерального закона от 29.07.2017 № 280-ФЗ).

Если согласно данным ГЛР участок относится к лесному фонду, а согласно ЕГРН – к иной категории земель, сведения ЕГРН приоритетнее (ч. 3 ст. 14 Федерального закона 21.12.2004 № 172-ФЗ). На это указал, в частности, Восьмой ААС в постановлении от 03.07.2019 № 08АП-6445/2019 по делу № А70-19787/2018.

Исключение участка из территории двойного учета необходимо также для изменения вида его разрешенного использования, для повышения рентабельности и привлекательности для инвесторов.  Например, участок относится к промышленной зоне П. Это производственная зона, которую установили для размещения:

  • производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду,
  • объектов управленческой деятельности производственных объектов,
  • складских объектов,
  • объектов оптовой торговли.

Промышленная зона имеет вид разрешенного использования «Для размещения производственных и административных зданий». Застройщику необходимо построить на участке объект придорожного сервиса. Застройщик обращается в уполномоченный орган за изменением существующего вида использования на вид «Объекты придорожного сервиса». В случае попадания участка в границы территории двойного учета изменить вид административным путем будет сложно.

Как связаны зоны и допустимое использование земли

Определение основных видов использования участков и капитальных объектов является обязательным применительно к каждой зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент. Вспомогательные виды использования допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным и совместно с ними.

Так, вид «Гостиничное обслуживание» может быть установлен в качестве вспомогательного, только если участок относится к зоне «Специализированная общественная застройка», а основным видом является «Бытовое обслуживание». То есть самостоятельно выбрать вид использования из списка вспомогательных и установить его в качестве основного нельзя.

Виды использования участков определяют по классификатору, утвержденному уполномоченным органом. Для капитальных объектов такие виды содержатся в описании видов участков в классификаторе и отдельно не устанавливаются.

При рассмотрении одного из споров суд отказал истцу в удовлетворении требований. Истец, общество, настаивало на признании недействительными акта проверки, предписания и протокола. Проверяющие зафиксировали в документах использование обществом участка не по целевому назначению. Как указал суд, ГрК РФ исключает возможность выбора вспомогательных видов вместо основных. Для любого участка вспомогательный вид использования не может быть единственным. В рассматриваемом случае видом использования спорного участка является «Административно-торговое здание». А на нем оборудовали платную автостоянку и расположили временное сооружение – торговый павильон. Вид использования «Обслуживание автотранспорта» не входит в основные для зоны делового, общественного и коммерческого назначения, а как вспомогательный может быть использован только наряду с основным видом. Вывод администрации о нецелевом использовании участка подтвердился (постановление АС Восточно-Сибирского округа от 06.03.2019 № Ф02-6461/2018 по делу № А19-10867/2018).

Как в правилах землепользования и застройки территории устанавливают размеры участков

В правилах землепользования и застройки в обязательном порядке указывают:

  • предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры участков, в том числе их площадь;
  • минимальные отступы от границ участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено такое строительство;
  • предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
  • максимальный процент застройки в границах участка, определяемый как отношение суммарной площади, которая может быть застроена, ко всей его площади.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры участков и предельные параметры разрешенных строительных работ применяют в общем случае. Специальные требования, которые обладают более высоким приоритетом, могут присутствовать:

  • в национальных стандартах и сводах правил,
  • в технических регламентах,
  • в нормативах градостроительного проектирования,
  • в санитарных правилах,
  • в НПА РФ.

На практике распространены случаи, когда органами местного самоуправления принят нормативно-правовой акт, устанавливающий предельные максимальные размеры участка, которые отличаются от размера в правилах землепользования и застройки.

Так, на территории Ленинского района действует решение Совета депутатов № 7/40 от 27.08.2003, в соответствии с которым минимальный размер участка ЛПХ составляет 600 метров. Согласно правилам землепользования и застройки сельского поселения Булатниковское Ленинского муниципального района МО (утв. 27.12.2017) данный участок относится к зоне Ж-2 – зоне «Застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами». Данная зона установлена для обеспечения формирования жилых районов из отдельно стоящих индивидуальных жилых домов и блокированных жилых домов. В состав зоны Ж-2 могут включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. В данной зоне действуют ограничения, по которым минимальный размер участка ЛПХ составляет 300 метров.

Таким образом, при возникновении спорных ситуаций между положениями правил землепользования и застройки и решениями исполнительных органов высшую силу имеют именно положения ПЗЗ.

Как соотносятся данные ПЗЗ и генплана по развитию территории

На практике у застройщиков часто возникает вопрос, как соотносятся между собой положения генплана, документа территориального планирования, и правил землепользования и застройки, документа градостроительного зонирования. Особо актуально данное соотношение, когда для реализации инвестиционно-строительных проектов требуется внесение изменений в документы, которые определяют параметры правового режима соответствующих участков и территорий.

Позиция судов по данному вопросу такова. В ГрК РФ действует принцип первичности генплана как основополагающего документа территориального планирования перед положениями правил землепользования и застройки.

Так, по мнению ВС РФ, определение территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (апелляционное определение ВС РФ от 06.04.2017 № 32-АПГ17-1).

ВС РФ сформировал позицию о соотношении генплана и ПЗЗ. Параметры разрешенного строительства, определенные регламентами территориальных зон, не могут отличаться от определенных генпланом функциональных зон.

При этом застройщик вправе оспорить положения правил землепользования и застройки в судебном порядке, если обнаружит их несоответствие генплану в части параметров застройки.

Спорный НПА признают недействующим со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты (ст. 215 КАС РФ). То есть, если на основании ПЗЗ были выданы разрешения на застройку, ПЗЗ могут быть признаны недействующими только на будущее время (с момента вступления в законную силу решения суда).

Какую ответственность несут застройщики за нарушение ПЗЗ

Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, в том числе правил землепользования и застройки, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность (ст. 58 ГрК РФ),

В споре между администрацией города и предпринимателем суд обязал его привести капитальный объект в соответствие с выданным разрешением на застройку. Суд напомнил, что именно понимают под реконструкцией (п. 14 ст. 1 ГрК РФ). Спорный объект – это трехэтажная надстройка к основному зданию, результат реконструкции. Между тем у предпринимателя не было соответствующего разрешения, а при возведении надстройки он нарушил правила землепользования и застройки городского округа. Также он не соблюдал законный порядок подготовки проектной документации, требования градостроительного регламента, земельное законодательство и обязательные санитарные нормы (постановление АС Поволжского округа от 27.11.2018 № Ф06-39141/2018 по делу № А12-9873/2017).

Таким образом, нарушая требования к строительству и реконструкции объектов недвижимости, застройщик, как правило, автоматически нарушает и положения ПЗЗ. На практике это всегда чревато длительными судебными разбирательствами, огромными финансовыми затратами, связанными с демонтажом построенных объектов либо их частей.

На сегодняшний день КАС предусматривает ответственность только за строительство и реконструкцию объектов без разрешения. Однако в Госдуме в первом чтении принят проект № 301854-7. В паспорте проекта предлагается распространить административную ответственность и на те случаи, когда самовольное строительство или реконструкция привели к нарушению предельных параметров объекта недвижимости, установленных правилами землепользования и застройки либо документацией по планировке территории, либо федеральными законами.

Юридическим лицам может грозить штраф от 500 тыс. до 1 млн руб. или приостановление деятельности на срок до 90 суток. Для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей – от 20 до 50 тыс. руб., при этом для ИП возможно еще и приостановление деятельности до 90 суток. Для граждан – от 2 до 5 тыс. руб. Более вероятно, что все чтения данный законопроект пройдет уже в осенней сессии текущего года.

Вложенные файлы

Доступно только авторизованным пользователям
  • Предложение о внесении изменений в ПЗЗ.docx
logo
Зарегистрируйтесь, чтобы прочесть статью

Вы зашли на профессиональный сайт для юристов-практиков.

Если Вы юрист, сможете прочесть статью после регистрации. Это быстро и бесплатно.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
или войти через соцсети
Зарегистрироваться как юрист
×
Ой! Это только для зарегистрированных юристов!

Образцы документов для юротдела Потратьте минуту на регистрацию, чтобы скачать файл и получить полный доступ к любым шаблонам документов для юротдела. Все образцы на нашем сайте составлены инхаусами крупных компаний и сотрудниками топовых юридических фирм. На этой неделе специальный подарок: сборник образцов, которые нельзя скачать в интернете. Подготовлен юристами для юристов.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
скачать файл и получить подарок
Зарегистрироваться
×
Скорее получите документ!

Этот документ доступен только юристам, который зарегистрированы на law.ru. Введите свой логин и пароль, или пройдите короткую регистрацию.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
или войти через соцсети
Получить документ
×
Стоп, снято!

Смотрите видео после быстрой регистрации. Мы заботимся о качестве контента, поэтому вынуждены ограничивать доступ к лучшим материалам.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Я тут впервые
Это займет всего минуту
Зарегистрироваться
Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Посещая страницы сайта и предоставляя свои данные, вы позволяете нам предоставлять их сторонним партнерам. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.